◆吴楠 包存宽

　　　　国土空间规划是国家治理体系和治理能力现代化的重要方面，也一直是党中央国务院特别关注并着力解决的重大问题。十八大报告提出了控制开发强度，调整空间结构，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。2015年，党中央、国务院专门制订了《生态文明体制改革总体方案》，明确要求通过空间规划划定生态空间、生产空间、生活空间和开发边界、保护边界。

　　　　十九大报告则进一步要求“形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式”。2018年的国家机构改革，组建了自然资源部。2018年11月和2019年5月，中共中央国务院先后印发了《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，统一规划体系，更好发挥国家发展规划战略导向作用、空间规划的基础作用，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束。

　　　　中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发了《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》（以下简称《指导意见》），提出统筹划定落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线。

　　　　《指导意见》明确规定，生态保护红线是按照生态功能在生态空间范围内划定的底线，优先将具有特殊重要生态功能区域、生态极敏感脆弱区域划入生态保护红线，经评估具有潜在重要生态价值的区域也将划入生态保护红线。在坚守现有生态保护底线的同时考虑长远生态发展价值，体现了一定的动态性和开放性。生态保护红线内的核心保护区原则上禁止人为活动，其他区域严格禁止开发性、生产性建设活动，在符合现行法律法规前提下，除国家重大战略项目外，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动。明确强调了对生态空间内生态功能的保护，但并不是绝对的保护，更不是打造“无人区”。

　　　　永久基本农田是按照保质保量要求在农业空间内划定的永久特殊保护耕地，其目的在于保障国家粮食安全和重要农产品供给。全面梳理整改划定不实、违法占用、严重污染等问题，确保永久基本农田面积不减、质量提升、布局稳定。不同于占补平衡制度，布局稳定意味着一旦被划定为永久性基本农田原则上就不能再变动，因而对“永久基本农田”的坚守能够有效避免耕地即使是基本农田也难免被新区、开发区“蚕食”的情况发生。

　　　　城镇开发边界是按照集约适度、绿色发展要求划定的开发区域边界，框定总量、限定容量，防止城镇无序蔓延。以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，强化底线约束，优先保障生态安全、粮食安全、国土安全。

　　　　三条控制线体现了“底线思维、保护优先”的原则，从“两个评价”出发，着力于“三个空间”的统筹调控，坚守“三个底线”，明确“三个安全”的出发点和落脚点，积极稳妥保证国土空间规划迈出实质性步伐。

　　　　《指导意见》还明确了三条控制线的“优先序”。首先是生态保护红线，要保证区域生态功能的系统性和完整性，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。其次是永久基本农田，要保证适度合理的规模和稳定性，确保数量不减少、质量不降低。最后是城镇开发边界，要避让重要生态功能，不占或少占永久基本农田。做到以严格管控城镇发展为前提，协调不同边界之间的矛盾，切实推进落实最严格的生态环境保护制度、耕地保护制度和节约用地制度。

　　　　以往的资源生态环境保护中，只单纯强调了生态保护和基本农田保护，而忽略甚至无视对城镇建设用地的无序无度扩张加以控制，无异于扬汤止沸。要实现人与自然的和谐共处，关键在于管住人的活动，把人们的生产生活控制在城镇开发边界以内。合理规划城镇和产业布局，提高城镇人口密度，实现高质量的城镇化和高质量的发展，才能为生态保护、良田保护留出更多的空间。2017年的上海城市总体规划，率先提出了建设用地“零增长”，积极探索城镇的增长边界、永久基本农田的保护线和生态红线的国土空间规划。随后，北京提出建设用地的“负增长”，在国土空间用管制上又向前推进了一步。

　　　　可以说，三条控制线是国土空间用途管制的基本依据，也是优先保障生态安全、粮食安全、国土安全的政策工具和实现路径。整体谋划国土空间开发是一场面向规划界的开卷考试，没有标准答案。切实推进《指导意见》的落实，需要地方各级党委和政府对本行政区域内三条控制线的划定和管理工作负总责，将对三条控制线的管控情况作为地方党政领导班子和领导干部政绩考核内容，以严格的编制审批体系、实施监督体系、政策法规体系和技术标准体系保证国土空间规划编制工作的有序推进落地。