邱新，法学博士，公共管理博士后，美国佛蒙特法学院访问学者，广东省行政法学研究会秘书长，暨南大学法学院副教授、硕士生导师。

　　　　◆中国环境报记者李贤义

　　　　新冠肺炎疫情暴发，病毒源头直指野生动物，《野生动物保护法》修订一时成为舆论焦点，而《动物防疫法》却未得到应有重视和关注。《野生动物保护法》更多的是强调“保护”，难以赋予这部立法过重的守护“公共卫生安全”的重任，只有将保护与防疫紧密结合，规范体系配套，才能有效防控人畜传播。

　　　　新形势下，我国现行《动物防疫法》哪些规定已不能适应当前需要，哪些地方需要修改？就此，记者采访了暨南大学法学院副教授邱新。

　　　　现行《动物防疫法》已超出“动物防疫”范畴

　　　　涵盖“从动物到动物产品，从兽医到兽药，从预防到诊疗，从检疫到处置”等环节

　　　　中国环境报：此次新冠肺炎疫情暴露出了我国《动物防疫法》在应对公共卫生风险上的一些缺陷与不足。您认为主要体现在哪些方面？

　　　　邱新：本次新冠病毒带来的代价是巨大且惨痛的，公共卫生事件无小事。

　　　　动物防疫的首要目的应当是保护人体健康和公共卫生安全，但现行《动物防疫法》第一条所宣示的立法目的是既要促进养殖业的健康发展，又要保护人体健康和维护公共卫生安全。

　　　　我建议调整二者次序，将保护人体健康和公共卫生安全放在首位，其次才是促进养殖业的发展。

　　　　现行《动物防疫法》于1997年通过施行，并历经2007年、2013年和2015年三次修订。2015年修订后的《动物防疫法》有了长足的进步，建立了很多与世界接轨的制度，比如无规定动物疫病区制度、官方兽医制度和职业兽医等，在动物防疫方面发挥了龙头作用。

　　　　但从现行《动物防疫法》所规定的内容看，《动物防疫法》已经远远超出了“动物防疫”的范畴，涵盖了从动物到动物产品，从兽医到兽药，从预防到诊疗，从检疫到处置的多主体全过程的各环节。

　　　　由于规定内容全覆盖，修订后的条文增加到85条之多，但每个环节规定下来仍是“寥寥数笔”，难免过于原则，不具有可操作性。这一点在立法技术上只能通过授权行政机关制定配套性法规规章或技术标准的方式弥补立法的原则化问题，这种立法“接口”多达25个。

　　　　相较德国、法国等大陆法系国家的动物卫生法律体系（大致包括了动物疫病控制、动物源性食品安全、动物保护与动物福利、兽药管理、兽医、监管组织等专门的单项立法）而言，而我们寄希望于通过一部动物防疫立法解决动物卫生领域的所有问题，用一部立法“包打天下”显然赋予了“动物防疫法”过重的使命和责任，也是导致立法粗放性、原则性、难操作的主要原因。

　　　　中国环境报：现行《动物防疫法》如何重新定位？

　　　　邱新：我们应将立法焦点和重心放在“动物防疫”上，而兽药管理、兽医制度、监管体系等问题，宜通过单行立法来解决，问题的解决更加聚焦、更有针对性。

　　　　同时“预防为主”应贯穿于整个动物防疫的全过程，检疫、疫情报告、通报、公布、应急处置等都应该体现“预防原则”的要求，不得以科学上的不确定作为迟延或拒绝采取行动的理由。

　　　　从现行立法的制度设计上，虽第五条规定“国家对动物疫病实行预防为主的方针”，但从具体的篇幅和机制设计上，则主要集中在动物疫病预防一章。

　　　　动物防疫管理体制要从“顶层设计”延伸到“基层设计”

　　　　必须重视基层政府的作用：防控的重点在基层，疫情发现首先在基层

　　　　中国环境报：在动物防疫管理体制方面，我们存在哪些方面的不足？

　　　　邱新：在这方面我们一直重视“顶层设计”，而缺乏应有的“基层设计”。在管理体制机制上，存在两个方面的问题。

　　　　一是尚未打通最后一公里。现行立法规定了县级以上人民政府的职责，但对基层政府，尤其是乡镇和街道办的职责规定较少，防控的重点在基层，发现疫情的首先也在基层，必须重视基层政府的作用，从目标责任制的角度应当将基层政府纳入目标管理的范畴，在以构建目标体系和实施考评奖惩作为运作核心的目标管理责任制作用下，上下级政府之间形成一种责任和利益连带机制，进而对基层权力的运行以及地方社会的治理等产生一系列重要的影响。

　　　　二是城乡社区是疫情防控最基础的单元。要特别重视村居委员会在督促、动员人民群众履行防疫义务中的作用，毕竟我国广袤的农村地区，动物散养还是非常普遍的，执法和监管都很难全覆盖。

　　　　现行《动物防疫法》规定,兴办动物养殖场、养殖小区要经兽医主管部门审查合格,并取得动物防疫条件合格证,但对散养户及牧区放牧户未提出相关要求。由于全国各地经济社会发展水平不同,在欠发达省份,动物散养户仍然占有较大比例，游离于法律监管的范围之外。这也是执法“最后一公里”为何堵塞的原因之一。

　　　　动物防疫的预防上，虽然我们已经建立了“事前”的“强制免疫制度”（第十四条明确规定县级以上地方人民政府兽医主管部门组织实施动物疫病强制免疫计划），但这一规定非常原则，对于强制免疫的密度和质量缺乏应有的规定。建议立法上对强制免疫进行“事后评估”，建立对免疫密度和质量的评估机制，明确评估的主体、形式、方法、程序以及评估的法律效力。

　　　　中国环境报：在此次疫情中，畜禽交易和无害化管理方面也暴露出许多问题，您认为应该如何完善？

　　　　邱新：在动物防疫方面，现行立法原则性规定了要落实主体责任（第十七条明确了包括动物饲养、屠宰、经营、隔离、运输以及动物产品生产、经营、加工、贮藏等活动的单位和个人应当做好免疫、消毒等动物疫病预防工作），但对畜禽交易市场开办者的责任不够明确。

　　　　如能在国家层面上确立强制性的休市消毒制度，将畜禽交易市场、屠宰加工和运输交通工具纳入休市消毒的强制对象，通过休市腾挪出专业消毒的时间和空间，对疫病预防必定大有好处。

　　　　我国有些省市已经通过地方立法的方式对此进行了有益的探索，比如《湖南省实施〈中华人民共和国动物防疫法〉办法》第九条规定了休市消毒的公告制度，取得了较好的效果。

　　　　同时要重视“事后处置”即无害化处理制度。现行立法规定，对染疫动物及其排泄物、染疫动物产品，病死或者死因不明的动物尸体等应该进行无害化处理。但无害化处理需要一系列软件和硬件的配套才能落到实处。

　　　　当前无害化处理的设施和收储点比较匮乏是一大难题，仅靠政府财政投入很难满足现实的需求，在立法上能否考虑通过社会化运作的方式解决财政资金不足的问题，通过引入社会资本建设无害化处理中心满足无害化处置的硬件需求。

　　　　要落实无害化处理的补贴政策，实现无害化处理和资源化利用并举的目标。同时也可以考虑一定的激励性规制措施，无处理能力的散养户才可能有意愿将动物尸体交到无害化处理中心处理，而不随意丢弃。

　　　　同时要明确随意丢弃的法律责任，建立黑名单制度等“硬”的手段，严厉打击大量弃置动物尸体或将必须无害化处理的物品变成食品流向餐桌的违法行为。

　　　　此外要明确监管责任。根据属地原则，明确交通、城管、水利、自然资源、市场监督等部门在发现弃置动物尸体或产品后的清理职责，避免相互推诿。

　　　　中国环境报：目前相关法律法规修订完善工作正在进行，如何做好立法之间的衔接工作？

　　　　邱新：从公共卫生安全的角度，还要注意到立法之间的衔接，尤其是《动物防疫法》《野生动物保护法》《食品安全法》之间。

　　　　目前，《动物防疫法》与《野生动物保护法》对动物范围的界定存在差异，两部法律适用对象上的差距使得“接合部”的动物出现了问题，监管起来环节多，漏洞就会存在。

　　　　在法律执行上，目前也存在管理上的衔接问题，诸如动物检疫执法部门和市场监管部门“各管一段”的问题；并且对于很多野生动物的检疫，在《动物防疫法》中处于模糊地带，没有相关动物检疫标准，出具不了检疫合格证明，比如蛇类、蛙类和啮齿类（例如竹鼠）等，由于缺乏相应的检疫规程等因素，实际操作中无法实施检疫，因此在管理上存在一大真空地带。

　　　　同时《动物防疫法》需注意与《突发事件应对法》以及《突发公共卫生事件应急条例》在公共卫生事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置等制度上的衔接，应注重发挥信息共享与执法协作机制的重要作用。

　　　　此外兽医主管部门应与卫生健康、生态环境、市场监督等部门加强信息共享和执法协作，做到有案必查、违法必究，对违法行为努力做到“早发现、早打击”，及时向社会公告查实的违法案件。