大气污染公益诉讼能否成为我国气候变化诉讼潜在路径？
时间：2020-04-20
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截至2020年2月，全球33个国家和地区共审理了1465起气候变化诉讼案件，气候变化诉讼已成为一个国际性司法现象，反映了人类命运共同体对气候变化的共同关注。
气候变化诉讼可以敦促政府积极应对气候变化问题、加快应对气候变化立法，为应对气候变化提供了重要的司法保障。
但气候变化诉讼在我国的发展却举步维艰。2016年国内首例气候变化诉讼“自然之友诉国家电网‘弃风弃光’案”审理过程一波三折，如今仍面临一系列法律困境。
尽管如此，以减少大气污染物排放为目的的大气污染公益诉讼近年来发展迅速。基于气候变化诉讼与大气污染公益诉讼的关联性，大气污染公益诉讼将助益气候变化诉讼法律障碍的消除，为气候变化诉讼在我国的发展提供新的思路和途径。
大气污染和气候变化具有同步性与非同步性
从2016年山东省德州市全国首例大气污染民事公益诉讼胜诉，到2017年检察院开始探索提起大气污染行政公益诉讼，再到2018年北京市首例检察院提起的大气污染民事公益诉讼胜诉，大气污染公益诉讼的理论与司法实践近年来得到了长足的发展。鉴于大气污染物和温室气体的同源性和同步性，大气污染公益诉讼完全有可能成为我国气候变化诉讼的潜在路径。
大气污染物和温室气体具有同源性，二者都主要由传统化石燃料燃烧产生，因而大气污染物和温室气体减排具有协同效应。基于此，大气污染公益诉讼所推动的大气污染物减排会产生一定的碳减排效应。因此，大气污染公益诉讼可直接服务于气候变化诉讼的目的，通过司法从末端倒逼产业结构和能源结构调整，减少温室气体的排放。若将二氧化碳等温室气体纳入到与大气污染物协同治理的轨道中，大气污染公益诉讼甚至可以成为气候变化诉讼的直接路径。
但另一方面，大气污染物和温室气体控制的同步效应并非绝对。从监管政策角度来看，由于温室气体和大气污染物的协同控制尚未得以统筹，一些大气污染公益诉讼所推动的大气污染物减排也不必然具有碳减排效应。
大气污染公益诉讼近年发展迅速
通过在裁判文书网上检索到的41个相关案件的分析，笔者发现二者有如下特点：
大气污染民事公益诉讼的主要推动者是非政府环保组织。除存在诉讼资格和管辖权等诉讼程序障碍的案件外，公益诉讼人的诉讼请求基本都为法院支持。被诉主体常为石油化工和工业制造企业，其往往存在多次超标排放或未经许可排放且受到行政处罚而拒不纠正的情形。在举证责任方面，司法实践中公益诉讼人若证明被告存在违法排放行为，损害则不证自明。同时，法院适用因果关系举证责任倒置。此外，被告依原告请求提供排放信息的义务以及生态环境部门等提供的证据支持，也在一定程度上减轻了原告的证明负担。
败诉的被告常承担停止侵害、消除危险、赔偿损失和恢复原状等民事责任。“停止侵害”表现为完全停产或部分关停、改建环保治理项目;“消除危险”主要包括环保治理项目改建以及危险废物无害化处理等;“赔偿损失”的范围包括排污行为直接造成的现有财产的损毁或价值的减少以及为消除污染、防止污染扩大和修复生态环境采取合理措施发生的必要费用;“恢复原状”则是指将生态环境修复到受损害之前的状态和功能，对于无法完全修复的，法院通常会判令被告进行“替代性修复”。
大气污染行政公益诉讼主要由基层人民检察院提起，且胜诉率较高。被告以区县人民政府以及具有环境保护职能的部门为主，如怠于履行工业废气排放监管职责的地方生态环境局，不当处置垃圾和违规建设垃圾处置场所的乡镇人民政府以及怠于履行森林保护监管职责的林业部门。从诉由来看，主要是行政不作为，具体分为生态环境部门怠于履行企业开工建设前的环评审批职责、企业投产前的环评验收职责以及企业生产过程中的环保监管职责三类，实践中第三类最为常见。行政机关违法行使职权的案件占比较小，主要涉及乡镇人民政府对生活垃圾的管理。
大气污染公益诉讼为气候变化诉讼提供支持和借鉴
大气污染民事公益诉讼的有益探索不仅可以帮助气候司法扫清规范障碍，甚至可以成为未来气候变化诉讼的直接渠道。
大气污染民事公益诉讼中因果关系举证责任倒置的规则以及违法排污情形下“损害不证自明”的规则，若运用于气候变化诉讼，将大大减轻原告的举证负担。当然，这些规则的适用有赖于相关环境政策和法律制度的发展与逐步完善。由于当前中国尚不存在温室气体减排的强制性规制措施，因此也就不存在“超标排放”或“无证排放”的问题。就救济方式来看，由于尚待实现大气污染物与温室气体排放的协同控制，一些减少大气污染物排放的措施可能并不会减少温室气体的排放。但工厂完全停产、关停污染严重的生产装置或停止焚烧等“停止侵害”的责任形式，会直接对温室气体减排产生积极影响。
相较于大气污染民事公益诉讼，行政公益诉讼绕开了损害以及因果关系的证明，直接追诉政府的不作为或不当作为，且胜诉率极高。这意味着我国环境司法有能力改善环境行政管制，推动环境法治发展，大气污染行政公益诉讼是大气污染诉讼和气候变化诉讼更加便捷的路径。
在大气污染行政公益诉讼中，被诉的具体行政行为以环境监管中的行政不作为为主，并不涉及更前端的环境许可和行政规划。鉴于我国尚未在法律层面进一步明确政府对温室气体减排的行政监管职能，因此借鉴大气污染行政公益诉讼直接追诉行政机关尚有难度。但生态环境部整合原属国家发改委的相关职能，为协同管控大气污染物和温室气体扫清了机构性障碍。若实现温室气体和大气污染物减排的协同治理，大气污染行政公益诉讼可成为气候变化诉讼的直接途径。
就所涉污染行为来看，对行政机关违反或怠于履行生活垃圾处置管理职责以及大气污染物排放监管职责的行为进行纠正，在治理大气污染的同时可推动二氧化碳减排，因此大气污染行政公益诉讼完全可以间接实现气候变化诉讼的温室气体减排目标。当然，这还有赖于大气污染物和温室气体协同控制的制度前提。
综上所述，我国气候变化诉讼可以通过大气污染公益诉讼的途径开展，但以“温室气体和大气污染物实现协同控制”为前提。在实现“二气”协同管控的情形下，大气污染公益诉讼可成为气候变化诉讼的直接路径;若未实现“二气”的协同管控，大气污染民事公益诉讼、大气污染行政公益诉讼对气候变化的适用性将分别因民事责任形式、行政主体的差异有所不同。具体而言，若法院判令大气污染民事公益诉讼的被告停止或减少大气污染物的排放，大气污染民事公益诉讼将成为实现气候变化诉讼目的的间接路径;但若法院仅判令被告治理污染物，大气污染民事公益诉讼能否间接实现气候变化诉讼的减排目标难以确定。
同样，大气污染行政公益诉讼推动行政机关履行大气污染治理的监管职能，也可能间接地推动温室气体的减排，但这种关联效果存在不确定性。而针对林业部门提起的大气污染行政公益诉讼可推动森林保护、增加碳汇，成为气候变化诉讼的直接路径。
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