《上海市生态环境行政处罚裁量基准规定》政策解读

　　为推进依法行政，进一步规范生态环境行政处罚裁量权的行使，贯彻落实生态环境部《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》（环执法〔2019〕42号），着力推动长三角区域生态环境执法统一，依据《中华人民共和国行政处罚法》《环境行政处罚办法》等法律法规，上海市生态环境局对《上海市环境保护行政处罚裁量基准规定（2017年版）》开展修订，现对修订后的《上海市生态环境行政处罚裁量基准规定》（以下简称《基准规定》）的有关情况说明如下：

　　一、修订《基准规定》的背景及目的是什么？

　　一是贯彻落实中共中央《关于构建现代环境治理体系的指导意见》《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《全面加强法治政府建设的意见》《法治政府设实施纲要（2015—2020）》、生态环境部《关于在生态环境系统推进行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的实施意见》《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》的要求，完善执法程序，明确操作流程，建立健全行政处罚裁量基准制度。

　　二是贯彻落实《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》和《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》的要求，健全区域环境治理联动机制，联合发布统一的区域环境治理政策法规及标准规范。上海及苏浙皖同步开展统一标准的生态环境行政处罚裁量基准的修订，有利于推动形成统一规范的长三角区域生态环境执法监督体系。

　　三是认真落实2020年4月实施的《上海市优化营商环境条例》及《上海市全面深化国际一流营商环境建设实施方案》，落实法治里最好的营商环境，在生态环境领域深入探索包容审慎监管，建立健全行政执法裁量基准制度，合理确定裁量范围、种类和幅度，规范行政执法自由裁量权的行使。在严格执法查处生态环境违法行为的同时保护行政相对人合法权益，对持续优化本市营商环境、建设更具国际竞争力的国际大都市具有重要意义。

　　四是及时响应生态环境法律法规变化的要求。随着生态环境保护法律法规日益完善，特别是2015年新修订的《中华人民共和国环境保护法》实施以来，作为《基准规定》主要依据的《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国环境影响评价法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国土壤污染防治法》《建设项目环境保护管理条例》《中华人民共和国固体废物污染防治法》等法律法规的部分违法行为的处罚金额有了很大调整，罚款上限大幅度提高，罚款金额范围扩大，罚款幅度的绝对值同步提高，同时罚则进一步增加，对环境执法人员的生态环境行政处罚裁量权的行使提出了更高要求，有必要根据生态环境法律法规的变化及时调整、完善生态环境行政处罚裁量制度，为执法人员提供明确的执法工作指引，避免执法随意性与主观性。

　　二、生态环境行政处罚裁量基准是指什么？

　　生态环境行政处罚裁量基准，是指生态环境部门结合行政执法实践，对法律、法规、规章中的行政处罚裁量的适用条件、适用情形等予以细化、量化而形成的具体标准。

　　三、上海市采用的生态环境行政处罚裁量基准模式是什么？

　　    上海市生态环境行政处罚的罚款金额裁量采用百分比模式。

　　百分比模式是指根据生态环境违法行为设定裁量起点和若干裁量因素，对裁量起点和各裁量因素在总百分值以内分别确定若干具体百分值，将生态环境违法行为对应的各项具体百分值累加后，乘以生态环境违法行为法定最高罚款数额，得出罚款金额的模式。

　　四、上海市生态环境行政处罚裁量基准规定适用范围是哪些？

　　上海市生态环境行政处罚裁量基准规定适用于全市各级生态环境部门的行政处罚裁量。

　　五、《基准规定》的主要内容有哪些？

　　《基准规定》包括正文和附件两部分，正文共十六条，主要规定了裁量基准模式、裁量因素、裁量表种类、裁量步骤、监督检查等内容。附件为生态环境违法行为行政处罚罚款金额裁量表。其中，裁量表分为专用裁量表和通用裁量表两种，专用裁量表共14大类、29张，分别为违反环境影响评价制度、建设项目“三同时”制度、环境保护排污许可管理制度、现场检查规定、通过逃避监管的方式排放污染物、大气污染防治管理制度、违反水污染防治管理制度、危险废物管理制度、土壤污染防治管理制度、辐射安全管理制度、环境监测管理制度、第三方机构及违法责任人员的违法行为，做到常见环境违法行为全覆盖，基本覆盖本市历年环境行政处罚违法行为类型。

　　六、《基准规定》中的裁量因素主要考虑了哪些内容？

　　裁量因素的设置主要考虑以下内容：

　　（一）违法行为所造成的环境污染、生态破坏程度及社会影响；

　　（二）当事人的过错程度；

　　（三）违法行为的具体方式或者手段；

　　（四）违法行为危害的具体对象；

　　（五）当事人是初犯还是再犯；

　　（六）当事人改正违法行为的态度和所采取的改正措施及效果。

　　七、《基准规定》裁量表中的百分值是如何确定的？

　　针对环境违法行为，通过对多个相关裁量因子（如违法持续时间、造成影响的范围、违法次数等），按照环境危害程度等分别按照比例（百分比）赋值，再结合法律规定的处罚额度范围计算得出最终罚款金额。裁量百分值的确定采取专业执法人员确定裁量因素及因子内容、层次分析法确定裁量因素及因子的初始权重、实证分析确定最终权重数值的方法，以定性与定量相结合的方式构建科学合理的共性裁量因素与个性裁量因素相结合、裁量因子多层次化的体系。

　　八、裁量表处罚金额如何计算？

　　罚款金额=裁量百分值之和×法定最高罚款金额。

　　九、《基准规定》对从重、从轻的裁量情形是怎么规定的？

　　第九条  有下列情形之一的，可以从重处罚：

　　（一）在案件查处过程中拒不配合、干扰、阻挠调查取证，以及对执法人员、举报人、证人进行威胁、辱骂、殴打、恐吓或者打击报复的；

　　（二）生态环境违法行为造成重大环境污染的；

　　（三）生态环境违法行为引起重大群体性事件，或被电视、电台、报刊、网络等主流媒体曝光且造成不良社会影响的；

　　（四）其他符合从重处罚情形的。

　　符合从重处罚情形的案件，在裁量时应当予以说明理由并经集体讨论后，可以在裁量表裁定的罚款金额的基础上，增加一定罚款金额，但一般不超过法定最高罚款数额的20%，且从重处罚后的罚款金额不得高于法定最高罚款数额。

　　对于造成严重环境危害后果、重大社会影响的生态环境违法行为，经集体讨论后可以按照该生态环境违法行为的法定最高罚款数额予以处罚。

　　第十条  有下列情形之一的，应当从轻处罚：

　　（一）生态环境违法行为轻微的；

　　（二）受他人胁迫实施生态环境违法行为的；

　　（三）配合生态环境部门查处生态环境违法行为有立功表现的；

　　（四）积极采取整改措施，主动消除或者减轻环境危害后果的；

　　（五）其他符合从轻处罚情形的。

　　符合从轻处罚情形的案件，在裁量时应当予以说明理由并经集体讨论后，应当在裁量表裁定的罚款金额的基础上，减少一定罚款金额，但一般不超过法定最高罚款数额的20%，且从轻处罚后的罚款金额不得低于法定最低罚款数额。

　　十、《基准规定》定于什么时候生效施行？

　　    根据《上海市行政规范性文件管理规定》（沪府令17号）规定及配合新修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》的实施，《基准规定》定于9月1日生效施行。